ÖRAK Tätigkeitsbericht

Therapie für die Demokratie

Der Tätigkeitsbericht 2018 des Rechtsanwaltskammertages enthält Empfehlungen an die Politik.

Wie gesund ist das demokratische System in Österreich? Dr. Rupert Wolff, Präsident des Österreichischen Rechtsanwaltskammertages (ÖRAK), der Dachorganisation der Rechtsanwaltskammern, bezeichnet den letzten September präsentierten ÖRAK-Tätigkeitsbericht 2018 in dessen Vorwort als „Therapiebericht“. Woran unser Rechtsstaat nach Ansicht der Rechtsanwälte krankt und von welchen Maßnahmen sie sich Besserung versprechen, soll nun zu Beginn des neuen Jahres noch einmal zusammengefasst werden.
Im Vorwort gibt sich Wolf optimistisch, zumindest in Teilbereichen. So schreibt er der „langjährigen Argumentation“ des Rechtsanwaltskammertages eine „langsam auch in der Politik einkehrende Vernunft bezüglich mancher Überwachungsfantasien“ zu. Inwieweit die in den Tätigkeitsberichten der vergangenen Jahre gesammelten Argumente der Rechtsanwälte auch in anderen kritisierten Bereichen auf fruchtbaren Boden gefallen sind, werden die politischen Entscheidungen der kommenden Monate zeigen.

Transparente Gesetzgebung. „Die Politik darf sich nicht vor den Bürgern fürchten. Wir wünschen uns einen offenen Diskurs im Zuge eines transparenten und nachvollziehbaren Gesetzgebungsverfahrens“, erklärte Wolff bei der Vorstellung des Tätigkeitsberichts. Das Gesetzgebungsverfahren zählt – wie unter anderem auch Grundrechtsschutz, Terrorismusbekämpfung, Asyl- und Fremdenrecht – zu den Bereichen, zu denen der ÖRAK konkrete Verbesserungsvorschläge gemacht hatte. Die Anregung, die Begutachtungsfrist für Gesetze zu verlängern, scheint allerdings bislang auf taube Ohren gestoßen zu sein: Für die Begutachtung des Gesetzesentwurfs zur Reform der Österreichischen Bundes- und Industriebeteiligungen GmbH (ÖBIB), die in die Österreichische Beteiligungs AG (ÖBAG) umgewandelt wird, standen vergangenen November – also drei Monate nach Veröffentlichung des Tätigkeitsberichts 2018 – sogar nur vier Werktage zur Verfügung.
Kritik dafür gab es unter anderem von Justizminister Dr. Josef Moser: Eine umfassende Begutachtung des Entwurfs sei in dieser äußerst knapp bemessenen Zeit nicht möglich. Welche Frist der ÖRAK für ausreichend hält, kann man im Tätigkeitsbericht nachlesen: Die Rechtsanwälte schließen sich der Empfehlung des Bundeskanzleramts an, mindestens sechs Wochen zur Begutachtung vorzusehen – was im Berichtszeitraum nur in 23 Prozent aller Fälle, zu denen der ÖRAK eine Stellungnahme verfasst hat, eingehalten wurde. In rund 26 Prozent standen zwei Wochen oder weniger zur Verfügung.

Zu kurze Begutachtungsfristen. Besonders negativ aufgefallen ist den Rechtsanwälten die mit elf Tagen viel zu kurze Begutachtungsfrist beim Erwachsenenschutz-Anpassungsgesetz (BMASKG). Dazu kommt, dass das Gesetz erst nach seinem Inkrafttreten kundgemacht wurde. In Anspielung darauf stellte Wolff bei der Präsenta­tion des Tätigkeitsberichts die – berechtigte – Frage, wie sich die Bürger denn an ein noch nicht kundgemachtes Gesetz halten sollten.
Missstände verzeichnete der ÖRAK auch bei der Gesetzwerdung des Datenschutz-Anpassungsgesetzes 2018. Die Bundesregierung brachte die Regierungsvorlage bereits während der noch laufenden Begutachtungsfrist im Parlament ein, wodurch zahlreiche eingebrachte Stellungnahmen unbeachtet blieben. Außerdem wurde der Gesetzesentwurf dem Nationalrat ohne die ursprünglich geplanten, an die Datenschutz-Grundverordnung der EU angepassten neuen Verfassungsbestimmungen vorgelegt.
Beim Sicherheitspaket 2018 wurde ebenfalls ein Schritt im Gesetzwerdungsprozess übersprungen. Statt einer neuerlichen Begutachtung zweier heftig kritisierter, in weiten Teilen überarbeiteter Ministerialentwürfe brachte man Regierungsvorlagen im Parlament ein. Als Reaktion auf die Kritik am Gesetzgebungsprozess erfolgte eine Ausschussbegutachtung.

Kritik unerwünscht? Insgesamt war im ersten Halbjahr 2018 die Tendenz zu beobachten, Gesetzesentwürfe vermehrt ohne vorherige Begutachtung direkt als Regierungsvorlagen im Parlament einzubringen. Eine professionelle kritische Auseinandersetzung sei damit nicht möglich, stellt der ÖRAK in seinem Tätigkeitsbericht fest. Es bestehe der Eindruck, dass der öffentliche Diskurs sowie die Einbindung von Experten und Betroffenen bewusst vermieden würden.
Darunter leidet laut dem ÖRAK auch die Qualität der Gesetzgebung. Allein in den Jahren 2014 bis 2016 hob der Verfassungsgerichtshof in 281 Fällen Gesetze oder Verordnungen zumindest teilweise als verfassungswidrig auf. Durch Einführung verbindlicher Mindeststandards, allem voran ausreichende Begutachtungsfristen, könne man die Qualität der Gesetze nachhaltig verbessern und damit auch die Akzeptanz in der Bevölkerung stärken.

Grundrechtsschutz. Was den Schutz der Grundrechte anbelangt, hatten die Rechtsanwälte schon im Tätigkeitsbericht 2017 das Sicherheitspaket im Visier. Die im Frühjahr 2018 beschlossene Regierungsvorlage sieht im Vergleich zum Ministerialentwurf 2017 eher Verschärfungen vor, beanstandet der ÖRAK. Außerdem würden darin enthaltene „tief greifende und nicht rechtfertigbare Einschnitte in die Grundrechte“ nicht im Einklang mit der Judikatur des Verfassungsgerichtshofs und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte sowie mit den vom Europäischen Gerichtshof entwickelten Grundsätzen stehen.
Als besonders problematisch erachtet der ÖRAK den sogenannten „Bundestrojaner“, also den Einsatz einer Software zur Überwachung verschlüsselter Nachrichten und von Messengerdiensten wie WhatsApp, und die Vorratsdatenspeicherung. So wird kritisiert, dass die Frist für Sicherheitsbehörden, nach der Daten – z. B. zur Identifizierung von Fahrzeugen – gelöscht werden müssen, nun statt 48 Stunden zwei Wochen beträgt. Nach dem „Quick-Freeze-Modell“ können Telekommunikationsanbieter bei bestimmten Straftaten nach Anordnung durch den Staatsanwalt schon bei Vorliegen eines Anfangsverdachts verpflichtet werden, Telefon- und Internetverbindungsdaten bis zu zwölf Monate zu speichern.
Im Begutachtungsverfahren hatte sich der ÖRAK klar gegen das im August 2018 erlassene Bundesgesetz über die Verarbeitung von Fluggastdaten zur Vorbeugung, Verhinderung und Aufklärung von terroristischen und bestimmten anderen Straftaten (PNR-Gesetz) ausgesprochen. Eine beim Bundeskriminalamt eingerichtete Fluggastdatenzentrale wertet die von den Fluglinien gelieferten Daten aus, darunter auch Reiseverlauf, Zahlungsinformationen und Angaben zum Gepäck, und stellt sie Staatsanwaltschaften, Gerichten, Nachrichtendiens­ten und Zollbehörden zur Verfügung.
Darin sieht der ÖRAK einen klaren Fall von Gold Plating, wie man die Übererfüllung von EU-Recht nennt. Die entsprechende EU-Richtlinie regelt nur die Übermittlung und Verarbeitung der Fluggastdatensätze von Drittstaatsflügen, während der Ministerialentwurf nicht zwischen Drittstaats- und EU-Flügen unterscheidet. Auf Anregung des ÖRAK wurde eine Einschränkung auf Drittstaatsflüge vorgenommen, allerdings räumt das Gesetz eine Verordnungsermächtigung zur Erweiterung des Anwendungsbereiches auf EU-Flüge für den Bundesminister für Inneres ein, der davon bereits Gebrauch gemacht hat.

Überbordendes Fremdenrecht. Im Bereich des Fremdenrechts ortet der ÖRAK „überbordende Novellierungen“; die Materie sei aufgrund vieler Novellen unübersichtlich geworden. Am Fremdenrechtsänderungsgesetz 2018 kritisieren die Rechtsanwälte nicht nur, dass es die Komplexität und damit die Rechtsunsicherheit weiter steigert. Die beabsichtigte Verfahrensbeschleunigung durch Verkürzung der Beschwerdefrist gegen Zurückweisungs- und Aberkennungsentscheidungen auf zwei Wochen könnte – wie es bereits dreimal bei Verkürzung der Beschwerdefristen in Asylverfahren der Fall war – als verfassungswidrig aufgehoben werden.
Die im Fremdenrechtsänderungsgesetz vorgesehene Beitragspflicht von Asylsuchenden, die Grundversorgungsleistungen des Bundes beziehen, sieht der ÖRAK als nicht zielführend an. Da die Grundversorgung lediglich Personen zusteht, die nicht aus eigenen Mitteln imstande sind, ihren Lebensunterhalt zu bestreiten, bezweifeln die Rechtsanwälte, dass es angesichts der zu erwartenden Kosten durch den Verwaltungs- und Personalaufwand überhaupt zu einem Mehrwert kommt. Der Eingriff in das Grundrecht auf Eigentum erscheint dem ÖRAK daher weder gerechtfertigt noch verhältnismäßig.

Strafrechtsänderung. Zum Strafrechtsänderungsgesetz 2018 wird im Tätigkeitsbericht lobend erwähnt, dass die im Zuge der Begutachtung vom ÖRAK eingebrachten Vorschläge berücksichtigt wurden. Ursprünglich war die Einführung eines Tatbestands der Behinderung von Hilfeleistungen, etwa durch Schaulustige bei einem Unfall, vorgesehen. Der ÖRAK wies in seiner Stellungnahme darauf hin, dass dieser Tatbestand ohnehin vom im September 2018 in Kraft getretenen § 81 Störung der öffentlichen Ordnung im Sicherheitspolizeigesetz abgedeckt wird und das Strafrecht nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als letztes Mittel zum Einsatz kommen sollte.
Ebenfalls im Ministerialentwurf für das Strafrechtsänderungsgesetz enthalten war eine Änderung des § 278c StGB – Terroristische Straftaten. Die Negativdefinition, wonach eine Tat nicht als terroristische Straftat gilt, wenn sie auf die Herstellung oder Wiederherstellung demokratischer und rechtsstaatlicher Verhältnisse oder die Ausübung oder Wahrung von Menschenrechten ausgerichtet ist, sollte gestrichen werden. Der ÖRAK plädierte mit Erfolg darauf, diese Bestimmung beizubehalten – auch innerhalb Europas müsse man für rechtsstaatliche Verhältnisse und Menschenrechte kämpfen können, ohne dass es sich dabei um Terrorismus handelt.
Rosemarie Pexa