Gewalt

Vorbild oder Nachzügler

Während in Österreich eine Debatte über den Umgang der schwarz-blauen Regierung mit dem Thema „Gewalt gegen Frauen“ entbrannt ist, legte eine Expertengruppe der „Istanbul-Konvention“ einen Prüfbericht zu „Gewalt gegen Frauen in Österreich“ vor – mit positiven Noten, aber leichter Skepsis.

Österreich sei Vorbild in Bezug auf die Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen in der Familie. Dennoch gebe es einiges an Kritikpunkten, ist der Tenor im Evaluierungsbericht der „Istanbul-Konvention“. Österreich unterzeichnete die „Istanbul-Konvention“ zur Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt am 11. Mai 2011. Der Bericht wurde Ende Juni dem österreichischen Nationalrat vorgelegt. Kurz darauf entbrannte eine Debatte zwischen Regierung und Opposition über den Umgang Österreichs mit dem Thema: Die Opposition ortete Rückschritte, die Regierung lobte die eigenen Vorhaben und Entschlüsse.
Einer dieser Entschlüsse betraf das Ende für Seminare mit Mitarbeiterinnen der Interventionsstellen gemeinsam mit Polizisten während der Grundausbildung für Polizistinnen und Poli­zis­ten. Ein Sprecher des Innenministeriums sagte, die Seminare würden im neuen „Kompetenztraining“ der Sicherheitsakademie (SIAK) aufgehen. Vertreterinnen der Interventionsstellen und Frauenhäuser hielten entgegen, durch den Wegfall der Seminare würde die Polizeiausbildung nicht nur inhaltlich verlieren, den künftigen Polizistinnen und Polizisten würde auch das Kennenlernen der Interventionsstellen-Mitarbeiterinnen verloren gehen.

Keine Fallkonferenzen mehr. Zudem drehte das Innenministerium die Teilnahme an Fallkonferenzen ab, nach dem sogenannten MARAC-System („Multi-Agency Risk-Assessment-Center“). Ein Sprecher des Innenministeriums verteidigte auch das in einer Aussendung: Das Büro Qualitätsmanagement der Landespolizeidirektion Wien habe die Teilnahme von Polizistinnen und Polizisten an den Fallkonferenzen überprüft (nach siebenjähriger „Probezeit“) und sei zu dem Schluss gekommen, dass die Konferenzen „keinen Mehrwert für den Opferschutz“ erbracht hätten. Leiter des Büros Qualitätsmanagement war bis zu seinem Aufstieg zum Generalsekretär des Innenministeriums Mag. Peter Goldgruber. Im nächsten Absatz kündigte der Sprecher des Innenministeriums an, die im Innenministerium eingerichtete „Taskforce Opferschutz und Täterarbeit“ werde sich „speziell mit der Grundidee des MARAC-Systems (...) intensiv beschäftigen“.
NEOS-Sprecherin Claudia Gamon fürchtet, Österreich werde „vom Vorreiter zum Nachzügler“. Maria Stern von der „Liste Pilz“ hält die Maßnahmen des Innenministeriums für „hochgradig riskant und verantwortungslos“. Die SPÖ-Frauen aus Kärnten übergaben der Bundesratspräsidentin Inge Posch-Gruska (SPÖ) eine Petition, in dem sie vor Kürzungen der Bundesregierung warnen. Allein für Kärnten würden angeblich geplante Budgetkürzungen 400 Beratungsstunden weniger bedeuten. Frauenministerin Juliane Bogner-Strauß erklärte, die Regierung habe um 200.000 Euro mehr für das Frauenministerium vorgesehen, die Hälfte davon für den Gewaltschutz. Die SPÖ-Frauen hielten dem entgegen, es handle sich um die „gesetzlich vorgeschriebene Indexanpassung“.
Als die Istanbul-Konvention am 1. August 2014 in Kraft trat, war die Welt auch aus Sicht der heutigen Opposition noch in Ordnung. Österreich war unter den zehn ersten Ländern, die die Konvention ratifizierten. 2016/17 machte sich eine Gruppe von zehn Expertinnen und Experten für die „Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt“ (GREVIO) auf den Weg, um Österreich als einen der ersten Vertragsstaaten zu überprüfen.

„Ermüdungserscheinungen“. Dem Bericht zufolge waren auf dem Gebiet der Bekämpfung von Gewalt in Familien in Österreich auch 2016/17 bereits „Ermüdungserscheinungen“ bemerkbar: Nicht alle Formen der Gewalt würden gleich gut bekämpft; es gebe Opfergruppen, die benachteiligt seien und der Umgang mit den Tätern sei auch nicht immer ideal. Was die Zukunft betreffe, sei die GREVIO-Gruppe abwartend bis skeptisch. Die GREVIO-Experten gaben 45 Empfehlungen an die österreichische Bundesregierung ab.
Teilweise handelte es sich um Kritik auf hohem Niveau, in drei Fällen jedoch forderten sie Österreich „nachdrücklich“ (die höchste von vier Stufen) zum Handeln auf: Das war erstens die Empfehlung, Maßnahmen zu treffen, um Frauen mit Behinderung, Asylwerberinnen und Frauen mit unsicherem Aufenthaltsstatus Schutz vor Gewalt zu gewähren, zweitens eine Gesamtstrategie zu entwickeln und auch spezialisierte Einrichtungen zu gewährleisten, und drittens die Anwendung des „außergerichtlichen Tatausgleichs“ für Fälle von Gewalt gegen Frauen zu unterbinden.

Jede fünfte Frau Opfer von Gewalt. Jede fünfte Frau in Österreich hat seit ihrem 15. Lebensjahr körperliche und/oder sexuelle Gewalt erlebt. Fast jeder dritte der schwerwiegendsten Fälle geschieht im häuslichen Umfeld der Opfer. Das geht einhellig aus Untersuchungen hervor, die der GREVIO-Gruppe aus Österreich vorlagen: eine Studie des Familienministeriums 2011 sowie eine Studie der EU-Grundrechteagentur (FRA) aus dem Jahr 2014, die ihren Sitz in Wien hat. Keine Studien gibt es zu speziellen Gewaltformen, wie der Zwangsheirat oder der weiblichen Genitalverstümmelung – was die GREVIO-Gruppe als Manko ansieht.
Auch die statistische Erfassung des Themas „Gewalt in der Familie“ weist laut der GREVIO-Gruppe Mängel auf. Die Kriminalstatistik des Innenminis­teriums listet die Strafrechtsdelikte auf, gibt Auskunft über die Anzahl der Täter und Opfer und schlüsselt nach Altersgruppen und Geschlecht auf. Es wird zwar angeführt, ob eine Beziehung zwischen Opfern und Tätern bestanden hat, die GREVIO-Gruppe kritisiert jedoch, dass die Kategorien „nicht spezifisch genug sind, um daraus Schlussfolgerungen ziehen zu können“. Der Begriff „Familie“ beispielsweise könne eine Beziehung zwischen Vater und Tochter ebenso beschreiben wie eine Beziehung zwischen Mann und Frau. Betretungsverbote würden zwar zu internen Dokumentationszwecken der Polizei erfasst, nicht jedoch, um daraus Schlüsse für politische Maßnahmen ziehen zu können.
Generell mangelt es dem GREVIO-Bericht zufolge an wissenschaftlicher Forschung in den Bereichen Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt. Solche Studien sollten nach Vorstellungen der GREVIO-Expertinnen und -Experten in Auftrag gegeben werden, um ein strategisches Vorgehen gegen die entsprechenden Gewaltformen zu ermöglichen. Doch auch eine solche gesamthafte Strategie fehle in Österreich. Zwischen 2011 und 2015 gab es acht Forschungsprojekte, vier davon im Auftrag der Bundesregierung, vier waren Teil europäischer Forschungsprojekte, großteils finanziert von der EU. In fünf dieser Projekte wurde häusliche Gewalt untersucht, in drei befass­ten sich die Studien-Autoren mit speziellen Opfergruppen: mit älteren Frauen, Frauen mit Behinderungen und mit Hausangestellten, die Opfer sexueller Gewalt geworden waren. Eine systematische, langfristig ausgelegte Forschungsstrategie gibt es der GREVIO-Gruppe zufolge nicht.

Maßnahmen zu kurzfristig. Überhaupt sind die Maßnahmen in diesem Bereich eher auf Kurzfristigkeit ausgelegt. Beispielsweise wurden in Österreich mehrere Aktionspläne und Strategien entwickelt, etwa der „Nationale Aktionsplan (NAP) zum Schutz von Frauen vor Gewalt“ (2014 bis 2016) oder die „Nationale Strategie zur schulischen Gewaltprävention“ (2014 bis 2016). Beide haben laut Bericht der GREVIO-Gruppe zu keinen „nachhaltigen und umfassenden Lösungsansätzen“ geführt. Im „NAP zum Schutz von Frauen vor Gewalt“ gehe es zudem vorrangig um häusliche Gewalt.
Die einseitige Konzentration auf die Bekämpfung häuslicher Gewalt wird in dem Bericht grundsätzlich kritisiert. Weit weniger Raum nehmen die anderen in der „Istanbul-Konvention“ angeführten Formen ein: psychische Gewalt, Stalking, körperliche Gewalt, sexuelle Gewalt, Vergewaltigung eingeschlossen, Zwangsheirat, weibliche Genitalverstümmelung, Zwangsabtreibung, Zwangssterilisierung und sexuelle Belästigung. In dem Bericht wird die Vorbildstellung Österreichs im Kampf gegen häusliche Gewalt zwar mehrmals betont; das Vernachlässigen des Kampfs gegen andere Gewaltformen aber kritisiert; denn der Mangel bei der Bekämpfung spiegelt sich in einem Betreuungsmangel der Opfer wider. Zur Unterstützung von Frauen, die Opfer häuslicher Gewalt worden sind, ist in jedem Bundesland ein Gewaltschutzzentrum eingerichtet. Diese sind kaum dafür gerüstet, mit Opfern anderer Gewaltformen umzugehen. Selbst für Vergewaltigungsopfer mangle es an Unterstützungsangeboten, und erst recht, wenn Frauen mit Behinderungen von einer solchen Tat betroffen sind.

Österreich als Modell. Gegen häusliche Gewalt ist Österreich gut gerüstet. In den 1980er- und 1990er-Jahren wuchs das Bewusstsein in der Öffentlichkeit, dass es nicht gerecht ist, wenn Frauen mit ihren Kindern in ein Frauenhaus flüchten müssen, um vor ihren Männern bzw. Familienvätern sicher zu sein. Österreich war 1997 das erste Land, das mit dem Gewaltschutzgesetz eine wirksame Rechtsvorschrift einführte. Ersteinschreitenden Polizistinnen und Polizisten wurde die Möglichkeit eingeräumt, gewalttätig gewordene Männer aus deren Wohnung wegzuweisen. Heute spricht die Polizei Betretungsverbote regelmäßig aus, mit zweiwöchiger Wirkung, wonach eine von einem Zivilgericht ausgesprochene „Einstweilige Verfügung“ wirksam werden kann.
Das österreichische System stand Modell für die entsprechenden Bestimmungen in der „Istanbul-Konvention“. Dennoch sieht die GREVIO-Gruppe Verbesserungspotenzial in Nuancen, etwa darin, dass das Betretungsverbot dem österreichischen Recht nach den Aufenthalt des Gefährders an bestimmten Orten untersagt. Besser wäre es, der GREVIO-Gruppe zufolge, es auf ein Kontaktverbot mit den Betroffenen hinauslaufen zu lassen.
In der Praxis werden Betretungsverbote bei häuslicher Gewalt per „Einstweiliger Verfügung“ eines Gerichts verlängert. Bei Stalking ist das selten der Fall, bei anderen Gewaltformen gar nicht möglich.
Des Weiteren ist allein der Schutz vor körperlicher Gewalt ein Grund, ein Betretungsverbot oder eine „Einstweilige Verfügung“ zu erlangen; für psychische Gewalt sei das nicht möglich. Für psychische Gewalt gebe es weder eine Definition, noch einen Tatbestand im Strafgesetzbuch. Sie sei nach der Konvention definiert als „Mittel zur Kontrolle des Opfers sowohl im Frühstadium einer Spirale aus Gewalt und Misshandlung als auch während des gesamten Verlaufs“. Den Tätern gehe es darum, ihre Opfer zu isolieren, zu kontrollieren, zu bedrohen und einzuschüchtern.

Rolle privater Organisationen. In Österreich hat es Tradition, dass private Organisationen (NGOs) eine führende Rolle im Umgang sowohl mit Opfern als auch mit Tätern einnehmen. Bei den Tätern liegt ein großer Teil der Verantwortung beim Verein „Neustart“. Dessen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sind unter anderem in der Bewährungshilfe im Auftrag der Justiz beschäftigt. Sie arbeiten mit 600 Sexualstraftätern pro Jahr.
Auch Männerberatungsstellen bieten Täterarbeit an, etwa Anti-Gewalt-Programme. In den vergangenen Jahren entwickelte sich die Täterarbeit von einer „täterzentrierten“ zu einer „opferschutzorientierten“ Täterarbeit. Im Mittelpunkt steht eine Gefährdungseinschätzung. Im Innenministerium wurde dazu ein Analyse-Instrument entwickelt. Den Beamtinnen und Beamten kommt dabei allerdings große Ermessensfreiheit zu. Wenn es zu Fehleinschätzungen kommt und der Gefährder eine Straftat setzt, gibt es der GREVIO-Gruppe zufolge wenig Möglichkeiten, den Staat oder die Polizisten zur Rechenschaft zu ziehen, die diese Fehleinschätzung ausgeübt haben. Nach Ansicht der Expertinnen und Experten der GREVIO-Gruppe sollte hier häufiger von rechtlichen Maßnahmen Gebrauch gemacht werden, wie etwa des Disziplinarrechts.
Für Schadenersatzansprüche gibt es in Österreich geregelte Sätze. Für körperliche Verletzungen sind Pauschalentschädigungen vorgesehen – in der Höhe von 2.000 bis 4.000 Euro bei schweren Körperverletzungen (§ 84 Strafgesetzbuch) sowie von 8.000 bis 12.000 Euro bei Körperverletzungen mit Dauerfolgen (§ 85 StGB). 2014 beispielsweise wurden 1.200 Anträge an die Gerichte gestellt; in 75 Prozent der Fälle wurde den Opfern ein Schadenersatz zugesprochen. In den 600 Fällen, in denen Frauen Antrag auf Schadenersatz gestellt hatten, war das in 70 Prozent wegen sexueller Gewalt und in 30 Prozent wegen körperlicher Angriffe. 150 Anträge führten zu monatlichen Ersatzleistungen.

Schwachpunkt Migrantinnen. Einen Schwachpunkt bei Schadenersatzansprüchen ortet die GREVIO-Gruppe bei Migrantinnen: Sie haben keinen Anspruch nach dem Verbrechensopfergesetz (VOG), wenn sie sich zum Zeitpunkt der Tat unrechtmäßig in Österreich aufgehalten haben oder wenn ihr Herkunftsland über eine vergleichbare Entschädigungsregelung verfügt. Es sei nicht realistisch zu glauben, dass die Frauen ihre Ansprüche in ihrem Herkunftsland durchsetzen könnten, betonten die GREVIO-Experten. Hinzu komme, dass Regressforderungen der Opfer an die Täter ihre eigene finanzielle Stellung schwächen würden – vor allem dann, wenn die Täter dann nicht mehr in der Lage seien, dem Opfer Unterhalt zu zahlen.
Auch für Kinder bzw. Mütter mit Kindern gebe es Schwierigkeiten: Mütter mit Kindern über 14, wenn es Burschen sind, bekommen in Opferschutzeinrichtungen oft keine Unterkunft. Für Kinder unter 14 gelten Betretungsverbote automatisch, wenn sie in Bezug auf deren Mutter ausgesprochen wurden. Für Kinder über 14 ist das nicht so. Das wirft Probleme auf, wenn beispielsweise einem weggewiesenen Vater ein Besuchsrecht eingeräumt ist.

Kinder als Opfer oder Zeugen. Studien belegen, dass Kinder als Opfer oder Zeugen von Gewalttaten in der Familie häufig mit psychischen Problemen kämpfen. Ihre Schwierigkeiten werden anfangs oft als „Auffälligkeit des Kindes selbst“ wahrgenommen. Auf die Wurzeln stößt die Gesellschaft oft erst, wenn sie beispielsweise Lehrerinnen und Lehrer als solche an den Tag bringen.
Für Migrantinnen ist es nicht nur schwierig, Schadenersatz zu beanspruchen – sie haben es laut der GREVIO-Gruppe generell schwerer, sich Gehör zu verschaffen. Einerseits hätten sie es aufgrund ihrer eigenen kulturellen Zugangsweise schwerer, sich jemandem anzuvertrauen. Im Asylverfahren und auch als Migrantinnen würden sie nicht „als eigene Person wahrgenommen“. Sie kämen oft nicht allein zum „Interview“ (Befragung zum Asylverfahren) – der gewalttätige Mann sitze mitunter neben der Frau. Die GREVIO-Experten fordern daher, Frauen in ihren Asylverfahren allein zu interviewen. Die Beamtinnen und Beamten des „Bundesamts für Fremdenwesen und Asyl“ (BFA) und auch die Dolmetscher müss­ten dahingehend ausgebildet werden, Anzeichen von Gewalt zu erkennen. Sie müssten auch in Hinblick auf Zwangsheirat und weibliche Genitalverstümmelung geschult werden.

Unterschiede in der Ausbildung. In der Aus- und Fortbildung gibt es laut dem GREVIO-Bericht beträchtliche Unterschiede. Polizistinnen und Polizis­ten würden in ihrer Grundausbildung flächendeckend zu Gewaltthemen ausgebildet; Präventionsbeamten der Polizei erhielten zusätzliche Aus- und Fortbildungen. Auch im Gesundheitssystem habe es in den letzten Jahren Fortschritte gegeben, um Ärzte, Krankenpfleger und Psychotherapeuten auf das Erkennen von Gewaltanzeichen zu sensibilisieren. In Krankenhäusern sind Kinder- bzw. Opferschutzgruppen eingerichtet, und zwar verpflichtend für Krankenanstalten bestimmter Größe. Ärztinnen und Ärzte sind verpflichtet, Todesfälle oder Fälle schwerer Gewaltanwendungen der Polizei bzw. der Staatsanwaltschaft anzuzeigen.
Auf dem Gebiet der Ausbildung bei Juristinnen und Juristen gibt es Nachholbedarf. Erst nach dem Studium gibt es laut den GREVIO-Experten im richterlichen Vorbereitungsdienst für Staatsanwälte und Richter Informationen für den Umgang mit Opfern sowie über sexuelle und andere Formen der Gewalt gegen Kinder. Zum Thema Gewalt gegen Frauen als Form „geschlechtsspezifischer Gewalt“ gebe es keine Seminare. Für Journalistinnen und Journalisten wurden in der Kampagne „GewaltFREI“ Richtlinien entwickelt, wie sie in ihren Berichten und Reportagen sensibel mit dem Thema Gewalt gegen Frauen umgehen.

Niedrige Verurteilungsrate. Ein Problem orten die GREVIO-Experten in der Verurteilungsrate. Die polizeilichen Ermittlungen würden sich bei Gewalt gegen Frauen häufig auf Opferaussagen und Vernehmungen der Täter beschränken. Eine Tatortarbeit oder Beweiserhebung wie bei anderen Delikten sei in Fällen häuslicher Gewalt, Stalking, Zwangsheirat, sexueller Gewalt oder weiblicher Genitalverstümmelung oft nicht möglich. Auch beim Umgang mit Opfern gebe es Aufholbedarf. Die Polizei garantiere zwar, dass Frauen von Polizistinnen befragt würden. Bei einem Frauenanteil von 14 Prozent in der Polizei komme es jedoch mitunter zu Wartezeiten. Einen gravierenden Mangel orteten die Experten der GREVIO-Gruppe darin, dass es keine Vergewaltigungskrisenzentren in Österreich gebe.
Sexualdelikte weisen grundsätzlich eine hohe Dunkelziffer auf. Niedrige Verurteilungsquoten führen wohl kaum dazu, dass das Dunkelfeld aufgehellt wird. Von den 937 im Jahr 2014 angezeigten Fällen wegen „fortgesetzter Gewaltausübung“ (§ 107 b StGB), erhoben die Staatsanwaltschaften in 924 Fällen Anklage. Zu Verurteilungen kam es in diesem Jahr in 190 Fällen. Bei Stalking-Fällen kam es 2014 zu 239 Verurteilungen, während 2.196 Fälle angezeigt worden waren.

„Außergerichtlicher Tatausgleich“. Besonders „besorgt“ äußern sich die GREVIO-Experten über die häufige Anwendung von Diversionsmöglichkeiten. Eine davon, der „außergerichtliche Tatausgleich“ (ATA), werde besonders oft angewendet. Der Täter muss sich dabei zur Tat bekennen, sich beim Opfer entschuldigen und den Schaden wiedergutmachen; Voraussetzung ist, dass das Opfer dem ATA zustimmt.
Die Mitarbeiter des Vereins „Neustart“ handeln im Auftrag der Justiz pro Jahr 1.500 Straftaten per ATA ab. Daten über die Häufigkeit der Anwendung bei häuslicher Gewalt gebe es nicht. Nach Ansicht der Experten der GREVIO-Gruppe ist die Anwendung des ATA mit der Erfüllung der „Istanbul-Konvention“ unvereinbar.
Besorgnis äußern die GREVIO-Experten auch über die Einsetzung einer nationalen Koordinationsstelle, wie sie in der „Istanbul-Konvention“ erforderlich ist. Diese hätte die Aufgabe, Maßnahmen gegen die in der Konvention genannten Gewaltformen zu koordinieren, umzusetzen, zu beobachten und zu evaluieren. Ohne Aufstockung des Budgets werde das nicht möglich sein.
Das Bundesministerium für Gesundheit und Frauen verfügte 2014 über fünf Millionen Euro für den Bereich Gewalt gegen Frauen. 3,6 Millionen Euro wurden zur Finanzierung der neun Gewaltschutzzentren in den Bundesländern aufgewendet. Mit 1,06 Millionen Euro im Jahr 2014 wurde das Programm „ein friedliches Miteinander, Gewaltprävention und Integra­tion“ gefördert. Somit blieb kaum etwas übrig für die Prävention, Strategieplanung und für die Erfolgskontrolle.