Volksanwaltschaft

Ein Fall für den Volksanwalt

Seit die Volksanwaltschaft auch die Einhaltung der Menschenrechte prüft, gibt es mehr Kontrollen – und mehr Berührungspunkte mit der Polizei, sagt die Geschäftsbereichsleiterin Mag. Martina Cerny.

Was passiert, wenn sich jemand beim Volksanwalt über mich beschwert? Kann eine Kommission der Volksanwaltschaft auch unangekündigt auf die Polizeiinspektion kommen? Dürfen Kommissionsmitglieder in Amtshandlungen eingreifen? Antworten auf diese und viele weitere Fragen bekommen die angehenden Polizisten im zweiten Jahr der Grundausbildung. Mit dem vierstündigen Ausbildungsmodul über die Aufgaben der Volksanwaltschaft, das im Vorjahr ins Curriculum aufgenommenen wurde, soll der Wissensstand der Beamten gehoben und das Verständnis für die Arbeit der Volksanwälte vertieft werden.
Die Volksanwaltschaft gehört zu den obersten Organen der Republik Österreich. Sie wurde 1977 zunächst als „Provisorium“ geschaffen und 1981, nachdem sie sich gut bewährt hatte, als Kontrollorgan der öffentlichen Verwaltung in der Bundesverfassung verankert. Der Nationalrat wählt jeweils drei in ihrer Tätigkeit unabhängige Volksanwälte für eine Amtsperiode von sechs Jahren. Diese werden bundesweit von derzeit rund 90 Mitarbeitern – etwa die Hälfte davon Juristen, die sich mit den Prüffällen befassen – unterstützt.

Beschwerden von Bürgern. In den ursprünglichen Aufgabenbereich der Volksanwaltschaft, die nachprüfende Kontrolle der öffentlichen Verwaltung, fällt die Prüfung von Behörden, Ämtern und Dienststellen des Bundes, der Länder und der Gemeinden. „Die Volksanwaltschaft reagiert auf Individualbeschwerden von Bürgern, die sich ungerecht behandelt fühlen. Außerdem kann sie, wenn sie einen Missstand vermutet, auch von Amts wegen tätig werden“, erklärt Mag. Martina Cerny, Geschäftsbereichsleiterin von Volksanwalt Dr. Peter Fichtenbauer, der unter anderem für Polizei-, Fremden und Asylrecht zuständig ist.
2012 bekam die Volksanwaltschaft einen zweiten Aufgabenbereich dazu: den Schutz und die Förderung der Menschenrechte. Dafür wurden sechs regionale Kommissionen eingesetzt, die alle Einrichtungen kontrollieren, in denen es zum Entzug oder zur Einschränkung der Freiheit kommt bzw. kommen kann. Dazu zählen neben Justizanstalten, Polizeianhaltezentren und Polizeiinspektionen auch Alten- und Pflegeheime, psychiatrische Abteilungen von Krankenhäusern und Psychiatrien sowie Einrichtungen der Kinder- und Jugendwohlfahrt. Darüber hinaus beobachten die Kommissionen Akte der Befehls- und Zwangsgewalt, etwa bei Demonstrationen oder Fußballspielen.
Die Kommissionen prüfen auch Einrichtungen und Programme für Menschen mit Behinderungen, z. B. Behinderten- und psychosoziale Langzeiteinrichtungen und Behindertentageszentren, um jede denkbare Form von Ausbeutung, Gewalt oder Miss­brauch zu verhindern. Damit werden Regelungen der UN-Behindertenrechtskonvention in Österreich umgesetzt.
Der aus Vertretern der Bundesmi­nis­terien, der Bundesländer und der Zivilgesellschaft zusammengesetzte Menschenrechtsbeirat steht der Volksanwaltschaft als beratendes Gremium zur Seite. Dabei kann er auf den Erfahrungen des früheren im Bundesministerium für Inneres angesiedelten Menschenrechtsbeirats aufbauen. Dieser musste allerdings ein weniger breites Spektrum an Aufgaben abdecken war nur für Einrichtungen, die in den Bereich des BMI fallen, zuständig.

Nationaler Präventionsmechanismus. Mit dem verfassungsrechtlichen Auftrag, der die Volksanwaltschaft als sogenannten „Nationalen Präventionsmechanismus“ (NPM) bestimmt, hat Österreich das „Fakultativprotokoll zum Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe“ (OPCAT) umgesetzt. Dabei handelt es sich um eine Ergänzung zur UN-Antifolterkonvention mit dem Ziel der Prävention durch nationales menschenrechtliches Monitoring.
Zu beiden Aufgabenbereichen, der nachprüfenden Kontrolle der öffentlichen Verwaltung und der präventiven Menschenrechtskontrolle, verfasst die Volksanwaltschaft jährlich einen Bericht, der dem Nationalrat und dem Bundesrat vorgelegt wird. Von den insgesamt 19.014 im Jahr 2016 bearbeiteten Fällen (der Bericht für 2017 lag bei Redaktionsschluss noch nicht vor) entfielen 18.492 auf die nachprüfende Kontrolle und 522 auf die präventive Menschenrechtskontrolle.
Die Themen, die im Bereich der nachprüfenden Kontrolle an die Volksanwaltschaft herangetragen werden, spiegeln die großen gesellschaftlichen Problembereiche wider. So hat sich die Anzahl der Anliegen, die sozialrechtliche Fragen wie Mindestsicherung, Pflegegeld oder Pension betreffen, auf hohem Niveau eingependelt. Mit der gestiegenen Zahl der Flüchtlinge erhöhte sich auch die der Beschwerden zu asylrechtlichen Verfahren; eine Verbesserung konnte durch die Aufstockung des Personals und eine Verlängerung der gesetzlichen Verfahrensdauer erzielt werden.

Innere Sicherheit. Der Großteil aller Prüfverfahren der Volksanwaltschaft betrifft die Innere Sicherheit, wobei sich rund 80 Prozent der Geschäftsfälle im Vollzugsbereich des BMI auf das Asyl-, Niederlassungs- und Fremdenpolizeirecht beziehen, auf die Polizei dagegen nur knapp über 14 Prozent. Beschwerdegründe sind unfreundliche Behandlung, unzureichende Auskünfte, Nichtentgegennahme von Anzeigen oder mangelhafte Ermittlungen, aber auch Festnahme, Anhaltung, Überwachung oder Misshandlung. Erfolglose Bewerber beschweren sich, weil sie nicht in den Exekutivdienst aufgenommen werden, Polizeibeamte wegen Mobbings im Dienst.
Im Jahr 2016 standen zehn Fällen, in denen die Volksanwaltschaft Missstände feststellte, 59 gegenüber, in denen den Beamten keine Verfehlungen nachgewiesen wurden. In 72 Fällen konnte die Beschwerde nicht behandelt werden oder wurde zurückgezogen, in den übrigen waren die Prüfverfahren vor Redaktionsschluss des Berichts noch nicht abgeschlossen. Miss­handlungen bzw. erniedrigende Behandlung waren dabei 17-mal der Grund für eine Beschwerde, zwei Prüfverfahren leitete die Volksanwaltschaft amtswegig ein. Es konnte kein einziges Mal eine Misshandlung bewiesen werden.
„Eine restlose Aufklärung von Misshandlungsvorwürfen gibt es selten“, stellt Cerny fest. Bei diesem heik­len Thema können Missstände nur bei eindeutiger Nachweisbarkeit festgestellt werden. Der Beschwerdeführer sehe den Vorfall naturgemäß ganz anders als der involvierte Beamte, so die Geschäftsbereichsleiterin: „Mitunter ist Alkohol im Spiel, oder es kommt zu emotionalen Debatten zwischen den Beteiligten. Dann werden vermutlich auch Vorwürfe erhoben, die nicht immer berechtigt sind.“ Besonders schwierige Amtshandlungen gebe es z. B. im Zusammenhang mit dem Unterbringungsgesetz oder der Überstellung psychisch beeinträchtigter Personen bei einer möglichen Fremd- oder Selbstgefährdung in die Psychiatrie.

Schlagzeilen. Für Schlagzeilen sorgte ein von einer Überwachungskamera aufgezeichneter Vorfall in einem Übergangswohnheim für Obdachlose in Penzing im Juli 2017. Nachdem ein nicht dort wohnender Mann in dem Heim randaliert hatte und sich von den einschreitenden Beamten nicht dazu bewegen ließ, das Gebäude zu verlassen, schlug ihm einer der Polizisten mit der flachen Hand ins Gesicht. Dieser und sein Kollege, der den Vorfall nicht meldete, wurden vorübergehend suspendiert, einen ebenfalls anwesenden Polizeischüler versetzte man in den Innendienst. Der Prozess gegen die Beamten wegen Körperverletzung bzw. Amtsmissbrauchs wurde im Februar 2018 wegen Nichterscheinen des Obdachlosen vertagt.
„In diesem Fall haben wir amtswegig ein Prüfverfahren eröffnet“, so Cerny. Als positiv bewertete die Volksanwaltschaft, dass die Landespolizeidirektion sofort dienstrechtliche Maßnahmen ergriffen hatte. Volksanwalt Fichtenbauer kündigte nach Bekanntwerden des Vorfalls an, die dienstrechtlichen und gerichtlichen Verfahren genau zu beobachten, da bei Verfahren gegen Exekutivbeamte oft „nichts herauskommen“ würde. Um Objektivität bei der Untersuchung von Missbrauchsvorwürfen garantieren zu können, schlägt die Volksanwaltschaft die Einrichtung einer polizeiexternen Ermittlungsbehörde vor.
„Für Polizisten ist es eine große Herausforderung, mit psychisch problematischen Personen richtig umzugehen“, gibt Cerny zu bedenken. Das entsprechende Modul in der Polizeigrundausbildung sei gut, aber für die weitere Tätigkeit nicht ausreichend, daher sollte das Thema zumindest alle drei Jahre in der Fortbildung verpflichtend berücksichtigt werden. Diese Anregung habe das BMI zwar in Erwägung gezogen, aber angesichts der Fülle der zu vermittelnden Inhalte nicht umgesetzt. Angebote zur freiwilligen Teilnahme an solchen Fortbildungsveranstaltungen gebe es aber.

Betretungsverbot. Wegen psychischer Probleme in stationärer Behandlung war auch ein Gewalttäter mit aufrechtem Betretungsverbot gewesen, der im Jänner 2017 in Graz an der Wohnungstür seiner ehemaligen Lebensgefährtin läutete. Diese rief die Polizei. Im Hausflur trafen die drei einschreitenden Polizisten den Mann an, der seine Identität jedoch verleugnete. Als die Frau den Beamten öffnete, gelang es dem Täter, in die Wohnung einzudringen und die Frau mit elf Messerstichen schwer zu verletzen. Erst nach Eintreffen von Verstärkung konnte der Mann überwältigt werden. Er wurde wegen Mordversuchs zu lebenslanger Haft verurteilt; das Verfahren gegen die Polizisten wegen unterlassener Hilfeleistung wurde eingestellt.
„Einen Monat vor der Tat in Graz hat in Wien ein Mann, gegen den ebenfalls ein Betretungsverbot bestanden hatte, seine Ehefrau erstochen. Die Volksanwaltschaft hat daraufhin die Frage aufgeworfen, ob Betretungsverbote genügend kontrolliert werden und ob die Maßnahmen zum Schutz der Betroffenen ausreichen“, so Cerny. Wichtig sei vor allem eine verstärkte Vernetzung aller involvierter Akteure, Behörden ebenso wie Opferschutzorganisationen, um die Gefährlichkeit eines Täters richtig einschätzen und entsprechende Maßnahmen setzen zu können. Der Datenschutz sei grundsätzlich eine Errungenschaft, aber diesbezüglich auch eine Hürde, da wichtige Informationen mitunter nicht weitergegeben werden dürften.
Weitaus weniger dramatische Folgen hatte die Fehleinschätzung eines Beamten im folgenden Fall, der sich im April 2016 ereignete: Bei dem Versuch, ihr Auto in der Inneren Stadt in Wien einzuparken, beschädigte eine ältere Frau ein Motorrad. Als andere Verkehrsteilnehmer sie durch Hupen darauf aufmerksam machten, suchte sie einen geeigneteren Parkplatz, was rund eine Dreiviertelstunde dauerte, und meldete den Vorfall anschließend auf der nächsten Polizeiinspektion. Dort teilte ihr ein Beamter in unfreundlichem Ton mit, dass eine Zeugin sie wegen Fahrerflucht angezeigt hatte und sie nun mit einem Verwaltungsstrafverfahren rechnen müsse. Ihre Erklärung ignorierte der Polizist.
Die Frau wandte sich an die Volksanwaltschaft, die im daraufhin eingeleiteten Prüfverfahren erwirken konnte, dass das Verwaltungsstrafverfahren eingestellt wurde. Im ersten Bezirk seien 45 Minuten durchaus realistisch, um einen Parkplatz zu finden, man könne daher nicht von schuldhafter Fahrerflucht ausgehen. Der betroffene Polizist gab zu, dass die Amtshandlung nicht „in ruhiger Form“ verlaufen sei; sein Vorgesetzter führte in der Folge ein Sensibilisierungsgespräch mit ihm. Volksanwalt Fichtenbauer empfahl Autofahrern, in vergleichbaren Situationen lieber an Ort und Stelle die Polizei zu rufen.

Keine Anzeige. Ebenfalls im April 2016 fühlte sich eine junge Frau unangemessen behandelt, die Anzeige gegen einen Unbekannten erstatten wollte, der sie bei einer Straßenbahnhaltestelle in Wien-Döbling belästigt hatte. Der Beamte weigerte sich, die Anzeige aufzunehmen – was, wie sich nach Intervention der Volksanwaltschaft herausstellte, auf einem Missverständnis beruhte. Davor hatten nämlich zwei andere Frauen auf derselben Polizei­inspektion Anzeige erstattet. Beide waren von einem Mann belästigt worden, auf den die gleiche Täterbeschreibung passte wie bei der dritten Betroffenen. Im dritten Fall sollte ein Kollege die Anzeige aufnehmen, glaubte aber, dass eine der Frauen von vorhin ein zweites Mal gekommen war.
Gibt es über eine Dienststelle häufiger Beschwerden – insbesondere, wenn Verdacht auf Misshandlung besteht – dann wird die Volksanwaltschaft im Rahmen der präventiven Menschenrechtskontrolle aktiv. Besucht eine Kommission der Volksanwaltschaft z. B. eine PI oder ein Polizeianhaltezentrum, so hat sie das Recht auf uneingeschränkte Auskunft über die Behandlung und die Bedingungen, unter denen Personen festgenommen bzw. angehalten worden sind. Die Kommissionsmitglieder dürfen Akteneinsicht nehmen und alle Räume inspizieren, aber nicht in Amtshandlungen eingreifen. „Wir schauen z. B., wann und wie jemand festgenommen worden ist und wann man ihm die Handfesseln abgenommen hat“, erläutert Cerny.
Ein Thema, das Volksanwalt Fichtenbauer schon mehrmals aufgegriffen hat, ist der Schutz der Privatsphäre bei polizeiärztlichen Untersuchungen. Die Volksanwaltschaft schließt sich der Forderung des Europäischen Komitees zur Verhütung von Folter und unmenschlicher Behandlung oder Strafe (CPT) an, dass alle ärztlichen Untersuchungen von Personen in Polizeigewahrsam außer Hör- und Sichtweite von Vollzugsbeamten durchgeführt werden müssen, außer der Arzt besteht auf deren Anwesenheit. Laut BMI sind Polizisten bei Untersuchungen nicht mehr grundsätzlich anwesend, ihre Präsenz ist nur im Fall von Sicherheitsbedenken zwingend vorgeschrieben.
„Das Innenministerium hat eine Überarbeitung der Richtlinien für den polizeiärztlichen Dienst angekündigt“, freut sich Cerny. In dieser soll unter anderem enthalten sein, dass der Grund für die Anwesenheit eines Polizisten bei der Untersuchung schriftlich festgehalten werden muss. Die anwesenden Beamten sollten nicht diejenigen sein, die den Untersuchten festgenommen haben, und sollten das gleiche Geschlecht haben wie die untersuchte Person. Die Empfehlung der Volksanwaltschaft, bei Um- und Neubauten eigene Räume für polizeiärztliche Untersuchungen einzuplanen, wurde nicht umgesetzt – laut BMI, weil das aus räum­lichen Gründen nicht möglich sei und ohnehin geeignete Räume zur Verfügung stehen würden.

Arbeitsgruppen. In Arbeitsgruppen nimmt sich die Volksanwaltschaft um Themen an, die für den Schutz von Menschenrechten besonders relevant sind. Die „Arbeitsgruppe Anhaltung in PAZen und AHZ“ widmete sich den Bedingungen insbesondere in Einzelhafträumen und in der Schubhaft. „Wir haben in der Arbeitsgruppe gemeinsam mit dem BMI Standards erarbeitet, zu denen jetzt ein Erlass verlautbart worden ist“, erklärt Cerny. Dieser regelt unter anderem den offenen Vollzug in Schubhaft, Besuchsmöglichkeiten, das Beschäftigungsangebot und die Ausgestaltung der Hafträume.
Zu den Aufgaben der Volksanwaltschaft im Bereich der präventiven Menschenrechtskontrolle zählt auch die Beobachtung verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt wie Abschiebungen bzw. Rückführungen, Demons­trationen, Fußballspiele, Razzien und sonstige polizeiliche Großeinsätze. Bei Fußballspielen und Schwerpunktaktionen gab es laut Prüfbericht 2016 „keine bzw. kaum Beanstandungen bei Polizeieinsätzen“. Auch bei großen Demons­trationen wie die gegen den Akademikerball konstatierten die Kommissionsmitglieder Be­mühungen um Deeskalation. Bemängelt wurden z. B. technische Probleme – so seien polizeiliche Durchsagen, etwa zur Ankündigung von Zwangsgewalt, oft schwer zu verstehen.
„Wir loben auch“, betont Cerny und nennt als Beispiel die anerkennenden Worte der Kommission für eine Polizeiinspektion im elften Bezirk, die von der Volksanwaltschaft aufgrund von Beschwerden über Misshandlungen näher in Augenschein genommen wurde. „Richtungsweisend“ sei, dass „die Leitung Misshandlungsvorwürfe mit den betroffenen Bediensteten persönlich aufarbeitet. In diesem Berichtsjahr stellten die Kommissionen bei einigen Besuchen die vorbildliche Kooperation, ein gutes Arbeitsklima sowie helle und freundlich gestaltete Dienststellen fest“, war dem Bericht für 2016 zu entnehmen, der ein ehemaliges „Sorgenkind“ nun als Vorbild präsentierte.

Quellen:
Volksanwaltschaft, http://volksanwaltschaft.gv.at/
Bericht der Volksanwaltschaft an den Nationalrat und an den Bundesrat 2016, Band Kontrolle der öffentlichen Verwaltung, https://goo.gl/z1X4ET
Bericht der Volksanwaltschaft an den Nationalrat und an den Bundesrat 2016, Band Präventive Menschenrechtskontrolle, https://goo.gl/76Vhqj